‘코로나 19’로 언론의 주목받는 공공의료, 하지만 내실은?
Public health care attracting media attention due to ‘COVID-19’, but what about reality?
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2020년 1월 국내에서도 코로나 19 감염자가 생긴 뒤 그해 2월말~3월초 대구·경북지역 등에서 코로나 19 환자가 대량 발생했다. 당시 하루에도 1천명 가까이 코로나 19 감염자가 쏟아져 나오자 당장 이들을 치료할 병상이 부족했다. 대구의 의료원이나 적십자병원 등 웬만한 공공병원의 병상을 사용하고도 부족해 다른 지역 병원의 병상을 이용하기 위해 코로나 19 감염자를 전국 곳곳으로 이송했다.
대구·경북지역의 이런 상황은 코로나 19 유행 중 다른 지역에서도 나타날 수 있었기에, 감염자를 치료하기 위한 병상 특히 공공병원 확충은 중요한 보건의료 정책 주제로 떠올랐다. 물론 국회의 주요 의제가 되기에도 충분했다. 남인순(더불어민주당) 국회보건복지위원회 의원은 그해 9월 17일 열린 국회 대정부질문에서 정부가 공공의료 확충에 적극 나서야 한다고 주장했다. 남 의원이 질의한 자료를 보면 우리나라 공공의료 비중은 2019년 병상수 기준 8.9%에 불과했다. 병원 수 기준으로는 전체의 5.1%만이 공공병원에 해당된다. 게다가 공공의료 비중은 최근에도 해마다 감소하고 있었는데, 병상 수 기준 2015년 9.2%에서 2019년 8.9%로 떨어졌다.
공공병원 비중이 다른 나라와 비교할 때 턱없이 낮은 것은 이미 주지의 사실이다. 경제협력개발기구(OECD) 자료를 보면, 노르웨이나 스웨덴과 같은 복지국가와 영국 및 캐나다 등은 공공의료 비중이 병상 수 기준 거의 100%이다. 민간의료의 천국이라 부르는 미국도 우리나라와 비교할 수 없이 높은 21.5%이며, 이웃 나라 일본도 27%를 넘기고 있다.
시민들의 힘으로 탄생한 공공병원이 있다. 바로 성남시의료원이다. 2000년대 초반 성남시의 예전 도심 지역의 한 종합병원이 폐원하면서, 아파도 가까운 병원을 찾기 힘들게 된 시민들이 공공병원 설립을 요구하고 마침내 ‘주민 조례 발의’로 건립을 주도했다. 결국 뜻을 이루어 2020년 7월 개원하게 됐다. 전국적으로 크게 부족한 공공병원을 확충하기 위한 주요한 모범 사례로 성남시의료원은 항상 거론돼왔다.
하지만 개원이 다가올수록 공공병원을 추진하던 시민 및 의료진과 성남시청이 갈등을 빚기 시작하더니 결국 2022년 가을부터는 성남시의료원을 민간병원에 위탁하는 방안마저 논의되고 있다. ‘성남시의료원 설립 운영에 관한 조례’를 바꿔 의료원 운영을 위탁으로 의무화하는 방향으로 개정되어야 한다는 주장이 나온 것이다. 기존에는 의료원 운영을 ‘대학병원 등에 위탁할 수 있다’는 내용이 담겨 있었다.
‘위탁 의무화’에 반대하는 성남시민들과 성남시의료원 의사노동조합 등은 민간위탁이 주민들의 의료비 부담을 높일 것이라고 우려하고 있다. 이들의 주장에는 한국보건산업진흥원의 ‘지방의료원 운영혁신방안연구’가 근거인데, 이를 보면 과거 1990년대 후반에 마산의료원이나 이천의료원을 각각 경상대병원, 고려대병원에 위탁했을 때 입원환자 1명당 하루 진료비가 2~2.8배 가량 높아졌다는 것이다[1]. 민간병원 위탁으로 의료원 즉 공공병원의 수익성은 높아질 수 있지만 환자 부담은 더 커진다는 것이다. 공공병원이 설립된 것으로 만족해서는 곤란하며, 그 운영이 공공으로 이뤄지고 있는지는 계속 관심을 가지고 지켜보아야 할 필요성이 제기된다.
코로나 19 유행의 위험이 다소 정체되자 그동안 감염 위험에 적극 대처했던 공공병원이나 인력이 이른바 ‘찬밥’ 신세가 됐다는 지적도 있다. 김명희 노동건강연대 집행위원장이 지난 10월 3일 <경향신문>에 ‘[지금 여기] 실종된 ’공공의료‘를 찾습니다’라는 제목으로 쓴 칼럼[2]을 보면, 코로나 19 감염자들을 치료하느라 그동안 응급실 운영이나 수술 등을 하지 못했던 지방의료원이 ‘생존’을 고민하고 있다고 한다. 평소 의료원 등을 이용하던 환자들도 해당 병원이 코로나 19 환자들을 치료하고 있어 혹시 모를 감염 위험을 걱정하는 데다가, 수시로 코로나 19 환자들을 위해 병상을 내어주다 보니 연속적으로 진료를 받을 수 없다는 생각에 병원을 옮겼다는 것이다. 평소 해 오던 공공의료사업마저 코로나 19 유행으로 규모가 축소되거나 아예 중단하게 되었으니 지역 주민들이 다소 거리감을 느끼는 것은 당연한 일일 것이다. 코로나 19 유행을 막는 데에 긴요하게 쓰이다 보니 공공병원에 대한 주민들의 관심은 커지고 이에 따라 공공의료 확충의 기회가 열렸지만, 실제로 현실은 생존을 걱정해야 하는 상황으로 공공의료 확충이 한낱 ‘한여름의 밤’처럼 허무해지고 있다는 지적인 셈이다.
공공병원 확충은 지역주민의 관심사이자 정치적 인기 소재
위의 세 장면이 우리나라 공공의료의 전체 현실을 보여주는 것은 아닐 것이지만, 매우 함축적인 장면이라 할 수 있어 꼽아 보았다. 세 장면을 요약하면 그렇다. 코로나 19와 같은 감염병 유행 등 각종 사회적 위기에서는 공공병원의 원래 기능을 멈추고 감염병 대응에 총력을 다하는 등 긴급하게 쓰더니, 위기가 지나면 언제 그랬냐는 듯이 원래대로 ‘모르는 척’ 하고 있다는 것이다. 게다가 공공병원도 수익을 내야 ‘생존’할 수 있어, 시민들이 앞장서 세운 공공병원도 민간위탁과 같은 방식으로 경영 효율화를 꾀해야 한다는 주장도 나온다. 이런 상황이 반복되다 보니 ‘결국 우리나라의 공공의료 비중은 그 구실과 규모 면에서 계속 축소되고 있다’로 요약할 수 있다.
그런데 한 가지 주목해야 할 일은 ‘공공병원 확충’은 지역주민들의 관심과 함께 정치적인 인기를 끄는 소재라는 사실이다. 이는 언론도 마찬가지이다. 정치적으로 진보나 보수 등을 구분하지 않고 많은 언론에서 ‘공공의료 확충’은 꼭 필요한 정책이라고 쓰고 있다. 또 지방자치단체장 선거에서도 공약으로 쏟아지고 있고 당선된 이들은 그렇게 추진하겠다고 언론에 공공연하게 말하고 있다. 공공병원 확충이 주민들의 표를 얻기에는 좋고, 기사를 읽는 주민들에게는 주요한 관심사는 된다는 뜻인가?
한 사례로 2020년 10월에 <동아일보>에 실린 청양군수 인터뷰 기사[3]를 보면, 공공의료의 중요성에 대해 매우 강조하는 지자체장의 모습을 볼 수 있다. 그는 공공의료를 강화하면 ‘경쟁력 있는 고장으로 거듭난다’고 강조했다. 같은 신문 2021년 2월 3일에 실린 기사[4]를 보면, 울산의료원 설립이 본격화됐다는 기대감을 알리고 있다. 오세훈 시장이 이끌고 있는 서울에서도 공공병원 설립 뉴스는 곧잘 언론에 보도되고 있다. <조선일보>에 지난 5월 7일 실린 기사[5]를 보면 2026년까지 감염병 위기 상황 등에 대처하는 ‘서울형 공공병원’(가칭) 등을 건립하겠다고 발표한 것이다. 이 계획이 실현되면 서울시 시립병원은 3곳이 늘어 15곳이 되고, 공공 병상 수는 928개가 증가한 4748개가 된다는 것이다.
진보·보수로 정치적 입장이 달라도 공공의료 확충 공약
지방자치단체 선거가 있을 때마다 공공의료 확충을 공약으로 내세우는 사례는 매우 많다.[6] 2018년 6·13 지방선거에서 주요 광역단체장 후보들이 내놓은 공약을 보면 대부분의 광역에서 공공의료 확충을 내놓았다. 예를 들면 경기도지사 후보인 이재명(더불어민주당)은 ‘거점 공공의료기관 마련’을, 남경필(자유한국당)은 ‘공공의료보건지원 확대’를 공약으로 발표했다. 또 대전이나 울산, 부산, 제주 등 다른 지역도 마찬가지였다. 부산에서는 ‘진보’를 표방하는 정의당에서 ‘보수’로 부르는 자유한국당까지 당시 폐업했던 부산침례병원을 공공병원으로 전환하겠다는 데에 동의하는 입장을 보였다. 물론 더불어민주당 입장도 같았다. 제주에서도 도립 어린이전문병원 설립부터 서귀포의료원 인프라 확대 등과 같은 공공의료 확충 공약이 눈길을 끌었다.
충북 지역의 경우 박경국(자유한국당)은 ‘제2 국립의료원 청주(오송) 설치’를 내놓아 대규모 공공병원 확충을 내놓았으며, 이에 견줘 이시종(더불어민주당)은 ‘취약지 공공의료서비스 강화’를 주장했다. 공공병원 확충은 여야 사이의 정책 차이를 찾기 힘든 공약이었고, 지역에 따라서는 이른바 보수 쪽 정당의 공약이 공공병원 확충에 더 파격적이기도 하였다.
코로나 19 유행 중에 치러진 지난 6월 지방자치단체 선거에서는 그동안 공약으로 나왔던 공공의료 확충 공약에 대한 평가와 논란이 이어졌다. 4년 전 선거에서 나왔던 광역권 공공병원 확충은 물론 코로나 19 유행 과정에서 지역주민들의 큰 관심을 받았던 공공병원 확충은 전국 곳곳에서 주요 쟁점이 되기도 하였다. 예를 들어 진주의료원이 폐쇄된 뒤 재설립이 추진되는 서부 경남 공공병원의 경우 조속한 설립을 두고 논란이 벌어졌고, 여기에 경남권에서 마산의료원 증축이나 거창·통영적십자 병원 기능 강화 등도 의제로 나오기도 하였다. 대구에서도 제2 대구의료원 설립과 함께 2020년 2~3월 대구·경북 지역에서의 코로나 19 유행 당시 그 존재의 의미를 시민들에게 각인시켰던 대구의료원에 대해서는 기능 강화에 대한 활발한 토론이 이어졌다. 경기도에서도 경기도의료원 6개 병원에 추가로 400병상 신·증축 논의가 있었으며, 남양주권에도 새롭게 거점 공공병원을 설립하자는 목소리도 나왔다. 이 때문에 전국보건의료산업노동조합은 코로나 19 유행으로 국민들의 큰 관심을 받게 된 ‘공공의료 확충’ 요구를 ‘2022 지자체 선거’로 실현시켜야 한다고 캠페인을 벌이기도 하였다[7]. 전국 70대 중진료권 모두에 공공병원을 설립해야 한다거나 시도별로 공공보건의료위원회를 구성하는 등 공공보건에 대한 거버넌스 강화가 필요하다는 주장도 제기했다.
주민들의 공공병원 확대 요구를 현실화시킬 방안 실천해야
2018년 전국 지자체 선거에서 전국 곳곳에서 공약으로 제시됐던 공공의료 확충은 코로나 19 유행을 거치면서 그 필요성에 대해서만은 전 국민이 인식하게 될 정도가 됐다는 말도 과언이 아니게 되었지만, 여전히 실질적인 공공의료 확충으로 이어지지 데에는 한참 부족하다. 코로나 19 유행이 국민 관심에서 다소 멀어지면서 오히려 공공병원은 더 위축될 수 있다는 우려도 김명희 집행위원장이 <경향신문> 칼럼에서 제기한 바 있다.
코로나 19 유행 전에 이미 2018년 지자체 선거에서 공공병원 확충 공약이 여러 광역지자체에서 제기되었지만, 실제로는 공공병원의 병상이나 그 구실은 줄고 있었다는 사실이 연구로도 확인되었다. 전국보건의료산업노동조합과 서울시립대가 펴낸 ‘2022년 지방선거 보건의료공약 및 의제 연구’ 보고서를 보면, 2017~2019년 대부분의 광역지자체에서 공공병원의 비중이 감소했다[8]. 전국 광역지자체 가운데 4곳인 서울·인천·울산·경북을 제외한 13개 광역지자체가 공공병원 비중이 감소한 곳이었다. 예를 들어 경기와 강원은 공공병원이 각각 2개, 1개씩 감소했는데, 결국 전국적으로 공공병원 병상 수가 2017년 6만4385개에서 2019년에는 2145개가 줄어든 6만2240개로 집계되었다. 자칫 코로나 19 유행으로 높아진 지역 주민들의 공공병원 확충 요구 역시 이후 관심이 줄면서 2017~2019년과 같이 점차 사라질 수 있다는 우려도 흘려보낼 지적이 아닌 것이다.
관련 전문가라면 공공병원 확충 요구가 다시 후퇴하지 않도록 방어막을 치는 구체적인 전략에 대한 고민이 필요하다. 예를 들면 공공병원 확충을 공약으로 내건 뒤 당선된 이가 실제 이를 실현시키고 싶어도 정부의 재정 사용에 있어 주요한 단계인 ‘예비타당성 조사’를 통과하지 못하여 ‘빌 공(空)’ 자 공약이 되지 않도록 할 필요가 있다. 지난 4월 7일 국회 의원 회관 제3세미나실에서 열린 ‘4·7 보건의 날 기념 보건의료노조 지방선거 정책요구 발표 토론회’에서 조원준 더불어민주당 수석전문위원이 “(공공병원 확충 과정에서 거쳐야 하는) 예비타당성 조사 기준을 변경할 필요가 있다”고 주장[9]한 것처럼, 공공병원 확충 과정에서 걸림돌이 되는 제도적 개편을 추진하는 것도 꼭 필요하다. 지자체 선거에서 나온 공공병원 확충 공약은 실제로 중앙 및 지방 정부의 예산 사용 과정에서 예비타당성 조사라는 문턱을 넘지 못해 좌절되곤 한다.
주민들이 요구하고 또 그들이 이용하는 병원인 만큼 주민참여 확대 방안도 절실하다. 현재 우리나라 선거 제도에서는 교육감의 경우 비록 자녀가 학교에 다니지 않는 지역 주민이라도 선거에 참여하고 있지만, 보건 분야에서는 이런 선거 제도 자체가 없다[10]. 교육감과 같이 가칭 ‘보건감’이라도 선거를 통해 선발하는 제도는 아니더라도 공공병원의 운영에 지역 주민들이 참여하는 방안은 절실하다. 요즘에는 광역지자체는 물론이고 기초적인 지역주민센터에서도 주민 참여를 위한 ‘주민자치위원’을 모집하고 있는 것처럼 공공병원도 마찬가지이다.
공공병원이 수익보다는 공공의 기능에만 집중하도록 운영을 지원하는 제도도 함께 추진될 필요가 있다. 예를 들어 어린이병원은 공공병원과 마찬가지로 꼭 필요하지만 대부분 적자를 보고 있어 큰 병원들도 어린이병원 운영을 꺼리고 있다. 이 때문에 보건복지부는 ‘어린이 공공 전문진료센터 사후보상 시범사업’을 하기로 했으며, 2022년 11월 17일 시범 사업 참여기관을 모집한다고 밝혔다[11]. 이른바 ‘필수의료’를 담당하거나 공공의료사업을 진행하면서 만성 적자에 시달리는 공공병원도 어린이병원과 마찬가지로 적자를 보전하는 방안을 찾아 중앙 및 지방 정부가 더 많은 지원을 할 수 있도록 해야 한다.
정리하면, 코로나 19 유행 과정을 통해 공공병원 확충 및 기능 향상은 지역주민 및 언론의 관심사가 되었다. 경남도지사로 일하던 시절 2013년 진주의료원을 폐쇄시켰던 홍준표 대구시장도 감염병 대응에 대해서는 공공의료 확충에 나서고 있다. 대구의료원에 2026년까지 총 488억원을 투입해 격리병상 확대, 수술실 등 필수진료시설 및 의료 장비 확충 등을 추진하겠다고 발표한 것이다[12]. 하지만 동시에 지난 시장까지 추진하고 있었던 ‘제2 대구의료원 설립’은 백지화하는 쪽으로 방향을 정했다. 이처럼 공공병원 확충에 대한 사회적인 요구가 실제 행정이나 정책에서 실현되기까지에는 주민들과 언론 그리고 이 분야 전문가들의 더 많은 노력과 관심이 필요하다는 점을 증명하는 한 사례라 할 수 있다.
위기는 항상 기회가 되며, 반대로 기회가 위기로 바뀌기도 한다. 코로나 19 유행과 같은 대규모 감염병은 다시 오게 돼 있다는 것이 이 분야 전문가들의 공통된 의견이다. 감염병 유행에 대처하는 것은 물론 지역주민들의 건강과 생명을 지키는 공공병원 확충을 위한 구체적인 방안을 이제는 실천해야 할 때이다.