1) 보건소법 제정 전

우리나라 최초의 보건소는 미군정 시대인 1946년에 설치된 모범보건소로 알려져 있다(문옥륜, 2000). 한국전쟁 후 1953년에는 국제연합의 원조로 15개의 보건소와 417개의 보건진료소가 설립되었고, 1955년에는 16개 보건소, 515개 보건진료소로 늘어났다(배상수 등, 2010).

2) 1956년 보건소법 제정

1956년에 “6·25 사변을 겪는 동안 많은 희생자가 있었음은 물론 국민보건상에 있어서도 여러 가지 질병이 창궐하여 일대 경종을 울리고 있는 현시점에서 전국에 산재하고 있는 500여 보건진료소를 이 법에 의한 보건소로 승격 정리하고, 외국 원조가 점차 감소일로에 있음을 감안하여, 제반 경비를 자체조달할 수 있는 법적 근거를 마련”하기 위해 보건소법이 제정된다. 법의 주요 내용은 아래와 같다.¹⁾

3) 1962년 보건소법 전부 개정

1962년에 “보건소의 설치, 운영, 감독을 말단 지방자치단체로 하여금 담당하게 하고 그 사업의 일원화”를 기하기 위해 보건소법이 전부 개정된다(시행은 1963년 1월). 개정된 법의 주요 내용은 아래와 같다.²⁾

1956년의 보건소법에 비해 1962년 개정법에는 보건소의 업무 영역이 영양개선, 식품위생, 특수지방병의 연구, 공의 및 의약에 대한 지도 등 다수 추가되었다. 그럼에도 불구하고 가장 핵심적인 업무는 전염병 예방과 모자보건 및 가족계획사업이었다(문옥륜, 2000; 배상수 등, 2010). 보건소법의 제정 및 전면개정으로 인하여 1955년에 16개에 지나지 않았던 보건소(보건진료소 제외)가 1965년에는 189개소로, 10년 사이에 무려 12배 이상의 증가를 보였다(문옥륜, 2000).

4) 1991년 보건소법 전부 개정

경제·사회 발전, 인구구조 변화, 전염병 감소, 만성질환 증가 등의 변화에 따라 보건소의 기능 및 조직에 대한 논의가 1990년대 초반에 활성화되었고, 아래와 같은 내용으로 1991년에 보건소법이 전부 개정되었다.³⁾

개정된 보건소법에서는 기존의 산업보건, 특수지방병의 연구, 공의의 지도의 사항은 삭제되었고, 지역보건의 기획 및 평가, 정신보건·노인보건 및 장애인의 재활에 관한 사항이 추가되었다.

5) 1995년 지역보건법 제정

1995년에 “국민소득 수준의 향상, 질병 및 인구구조의 변화 등에 따라 그동안 전염병관리와 가족계획사업 위주로 운영되어 온 보건소를 지역주민의 중추적 건강관리기관으로 육성”하기 위하여 보건소법을 지역보건법으로 전면개정하였다. 법의 주요 내용은 아래와 같다.⁴⁾

그리고 같은 해에 건강증진법이 제정되면서, 보건소의 건강증진 업무가 대폭 확대되었다.

6) 2015년 지역보건법 전부 개정

2015년에 “노령화 및 만성질환 증가 등 변화하는 보건의료 환경 및 주민의 건강에 대한 욕구에 효과적으로 대응하기 위하여 보건소의 기능을 건강증진 및 질병 예방·관리에 적합하도록 재정비하고, 지역보건의료업무에 필요한 각종 자료 및 정보의 처리와 기록·관리 업무의 효율화를 위하여 구축·운영되고 있는 지역보건의료정보 시스템의 법적 근거를 명확히 하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완”하기 위해 지역보건법이 전부 개정되었다. 개정의 주요 내용은 아래와 같다.⁵⁾

현재 지역보건법 제11조에 따른 보건소의 기능과 역할은 아래와 같다.

이상 살펴본 보건소의 기능과 역할의 시대적 변화를 간략하게 정리하면 아래와 같다.

본고에서는 현 지역보건법에서 규정하는 보건소의 기능과 역할을 아래 세 가지로 구분하여, 각각에 대해 최근의 발전과정과 제한점 그리고 향후 발전과제를 논하고자 한다.

1) 지역보건의료 정책 당국의 역할

모든 보건소에서 기본적으로 매 4년마다 지역보건의료계획(매년 지역보건의료시행계획)을 수립하고 있고, 103개 시군구가 대한민국건강도시협의회에 가입하여 각 지역에 따른 건강도시 활동을 진행하고 있다. 또한, 2008년부터 매년 지역사회건강조사를 시행하여 시군구 단위별 주요 건강통계를 생산하고 있다. 지역사회건강조사와 건강보험 데이터를 활용하여 시군구 혹은 읍면동 단위의 건강통계를 생성할 수 있게 됨에 따라, 근거에 기반한 지역보건의료계획 수립이 가능하게 되었고, 각종 보건사업에 대한 평가도 좀더 수월하게 되었다.

다만, 아직 보건의료정책과 기획을 전담하는 팀이나 부서가 없는 보건소가 많아, 지역보건의료계획 수립이나 지역건강통계 생성과 관련된 업무를 외부에 위탁하는 경우가 많다. 이에 따라 보건소 내부의 정책 및 기획 역량 축적은 아직 부족한 상황이다. 또한, 시군구에서 건강보험공단지사, 의료기관, 의약단체, 복지 부문, 주민자치 부문 등과 협업하고 지역의 보건의료 거버넌스를 조정하는 역할도 필요하나 이에 대한 역량과 전문성이 아직 부족하다.

2) 감염병 예방 및 관리

2015년 메르스 유행을 거치면서, 보건소의 감염병 관리 인력이 확충되었고, 대부분의 보건소에 감염병관리 전담팀이 설치되었다. 상당수의 시도에 감염병관리지원단이 설치되면서 보건소에 대한 감염병 관련 기술지원도 강화되었다. 또한, 감염병실무자 역량강화 교육(Field Epidemiology Training Program: FETP) 등을 통해 보건소의 감염병 담당 인력의 전문성을 확대하기 위한 노력도 진행되었다.

일부 보건소에서 안정적이고 전문적인 감염병 인력 운용을 위해 ‘감염병 전문관’ 제도를 운영하고 있으나, 여전히 잦은 인사이동과 업무 기피에 따라 담당 직원의 전문성이 부족하였다. 2020년 감염병관리법 개정으로 인구 10만 이상 시군구에서 역학조사관을 채용하게 되어있으나, 이들 인력에 대한 장기적이고 안정적인 운용 계획이 부족하다. 2020년 코로나19 유행을 겪으면서, 현재 보건소의 감염병 관리 인력의 수가 부족하다는 평가가 많았고, 일상적인 감염병 관리 조직 외에 긴급한 위기 상황에서 활동할 감염병 긴급대응 조직이 필요하다는 의견이 많았다. 또한, 지역사회에서 (호흡기)감염병클리닉이나 선별진료소 운영에 대한 보건소의 역할이 기대되었다. 하지만 현재 보건소의 선별진료소 운영은 대부분 컨테이너나 텐트 등 임시시설을 활용하는 지역이 많고, 의사 인력의 임상적 전문성도 부족한 현실이다.

3) 건강증진 및 만성질환 관리

인구 고령화가 급속히 진행되고 만성질환 유병률이 높아지면서, 소생활권(읍면동) 중심의 건강증진 및 만성질환 관리가 강조되고 있다. 오랜 기간 지속된 보건소의 통합건강증진사업(건강생활실천, 금연, 방문보건, 모자보건 등)과 정신보건사업 외에 최근 들어 전국적인 치매안심센터 설치로 보건소의 조직과 인력이 확대되었고, 행정안전부의 주민자치형 공공서비스 사업으로 상당수 읍면동에 간호직이 추가로 배치되었다. 또한, 건강생활지원센터, 건강증진형 보건지소 확충 사업으로 건강증진 서비스를 읍면동 단위로 확대하고자 하는 노력이 진행 중이다. 그리고 기존에 4개로 나누어 진행되었던 만성질환 관리 시범사업에 대한 통합도 진행 중이다. 마지막으로 지역사회 통합돌봄 시범사업을 통해 지역사회에서 보건·의료·돌봄·주거 서비스를 당사자 중심으로 통합적으로 제공하고자 하는 노력도 진행 중이다.

행정안전부와 보건복지부의 다양한 부서에서 인구 고령화, 만성질환 증가, 돌봄 공백 등에 대한 다양한 해법을 내놓고 있으나, 말초 단위인 시군구나 읍면동에서는 이러한 중앙의 여러 사업들이 분절적으로 진행되는 경우가 많다. 중앙에서 통합과 조정이 어렵다면, 시군구나 읍면동에서 이러한 다양한 사업(주민자치형 공공서비스, 건강생활지원센터 확충, 지역사회 통합돌봄 시범사업, 만성질환 관리 시범사업, 치매안심센터, 정신보건사업 등)에 대한 통합과 조정을 위한 노력이 필요하다.

1) 보건행정당국으로서의 기능 강화

보건소 내부의 정책 및 기획 역량 강화와 유지를 위해 보건소 내 보건의료정책팀 설치를 의무화하는 것이 필요하다. 보건의료정책팀은 각종 지역 보건의료 통계 생산 및 해석, 지역보건의료 계획 및 건강도시 관련 업무, 건강보험공단 지사·의료기관·의약단체 등과 지역 보건의료 정책 협업 주도, 복지·주민자치·도시재생 등 다부문 협업 강화, 응급의료 및 재난 대응 관련 업무를 수행해야 할 것이다. 필요에 따라 석·박사급 시군구 ‘보건의료정책 전문관’ 도입도 고려해야 한다. 또한, 시도의 공공보건의료 지원단에서 이러한 보건소 보건의료정책팀에 대한 기술 지원 및 역량 강화 교육을 확대해야 한다.

2) 감염병 예방 및 관리 기능 확대

현재 주로 1개 팀(감염병관리팀)으로 되어있는 보건소의 감염병 관련 조직을 1개 과 3~4개 팀(감염병관리팀, 감염병대응팀, 방역팀, 감염병클리닉팀 등)으로 확대하는 것이 필요하다. 보건소에 역학조사관(인구 10만 이상 시군구) 혹은 감염병전문관을 의무적으로 채용하게 하고, 이들 인력의 전문성과 안전성을 확보하기 위한 방안을 마련해야 한다. 예를 들면, 중앙-광역-기초 간 감염병 관련 인사교류를 활성화하고, 의사의 업무 수당을 인상하며, 이들 인력의 다양한 커리어 패스를 개발하는 것이 필요하다.

지역사회 내 민간 의료기관에서 (호흡기)감염병클리닉을 운영하는 것이 여의치 않을 경우, 보건소에서 감염병클리닉을 설치하고 운영하는 것이 필요하다. 평상시에는 결핵관리, 예방접종 등의 기능으로 운영하고, 감염병 위기 시에 감염병클리닉 및 선별진료소 역할을 수행할 수 있을 것이다.

3) 건강증진 및 만성질환 관리: 소생활권(읍면동) 보건인프라 확대 및 일차의료 기관 등 지역사회 자원과 협력 강화

당사자 중심의 포괄적이고 통합적인 건강증진-질병예방 서비스 제공을 위해서는 우선 건강생활지원센터, 건강증진형 보건지소, 동행정복지센터 내 주민건강팀 등 각 시군구 맥락에 따라 소생활권에서 공공보건기관을 확대하는 것이 필요하다. 읍면동에 이러한 보건기관이 부족한 대도시·중소도시에는 적극적으로 새로 설치하는 것을 준비해야 하고, 보건지소가 있는 농어촌지역은 보건지소의 주요 기능을 진료에서 건강증진-질병예방-통합사례관리로 전환해야 한다.

이렇게 설치된 소생활권 공공보건기관을 중심으로 민간 일차의료기관과 협업을 강화하여 촘촘한 사례관리망을 구성해야 한다. 통합된 만성질환관리 수가 시범사업이 이러한 역할의 촉매제가 되어야 한다. 그리고 소생활권 공공보건기관과 동행정복지센터 간 협업과 지역사회 내 사회복지기관 등 다양한 지역사회 자원과 협력을 강화하여, 통합돌봄, 치매관리, 정신보건, 모자보건서비스 등이 빈틈없이 제공될 수 있어야 한다.

4) 불필요 업무 정리

위 세 가지 기능을 강화함과 동시에 보건소에서 제공할 필요성이 부족한 업무를 정리하고 다른 기관으로 이관하는 것이 필요하다. 각종 진료비(암, 희귀난치질환, 치매, 난임, 모자보건 관련 질환 등) 지원 업무는 건강보험공단에서 진행하는 것이 훨씬 효율적이다. 또한, 주변에 일차의료기관이 많은 도시지역에서는 보건소에서 한방 및 일반진료를 직접 제공하는 기능은 줄이고, 일차의료기관과 협력하여 만성질환 관리율을 향상시키고 건강생활 실천율을 향상시키는 기능을 늘리는 방향으로 전환해야 한다.